来源：经济观察报 | 发布日期：2007-11-26

    是倾听容纳1900万农民就业的纺织企业的呼声，还是惠顾1.2亿棉农的利益？棉花进口滑准税和配额的争议使国家发改委左右为难。
            　　
    随着新棉上市日子临近，不断升级的争端震动国家高层。本报记者日前获悉，国务院总理温家宝近期就一份内参做出批示，责成发改委等部门认真调研。
            　　
    这份名为《滑准税制度使我棉花进口面临两难》的内参分析，对进口棉花实行配额和超配额滑准税发挥了积极作用，但弊端也不容忽视，建议取消这一制度，实行统一的超配额关税，并通过转移支付将征收的关税用于支持国内棉花产业的发展。
            　　
    据知情人士透露，这一内参的起因是不久前在新疆召开的中国国际棉花会议上，来自不同部门代表的一场激烈争论。会上，华南农业大学经管学院副教授谭砚文博士根据两年来实施的数据测算表示，滑准税并没有真正达到保护农民利益的初衷，也影响了棉花进口商自主决策，应该放弃，或者调整税率。
            　　
    而来自农业部、中国棉花协会等负责人则提出不同意见，自1994年就一直研究棉花产业的农业部农村经济研究中心杜珉说：“是不是取消配额制度，我有保留意见。如果没有找到最优方案，不能贸然取消。滑准税税率的确值得再推敲。”
            　　
    当下，纺织企业遭遇原材料价格、劳动力成本、贷款利率上升夹逼，人民币升值压力以及出口退税等政策不断收紧，生存环境越发艰难，因此，对棉花关税管制放松呼声尤高。
            　　
    7月下旬，发改委就此问题两次召集各方开会，后因分歧较大未能达成一致意见。
            　　
    滑准税之争
            　　
    实际上，从2005年5月实施滑准税以来，争端不断。
            　　
    7月18日，20多个棉纺织行业企业巨头的老总在首都大酒店聚首，发布了令人震惊的纺织行业景气分析报告：285户大中型国有棉纺织企业亏损面超过40%。同时，呼吁取消进口棉花滑准税或放开进口配额。“能不能给我们行业一口饭吃？”中国棉纺织行业协会会长徐文英说。
            　　
    中国棉花协会正在酝酿的一份报告提出，国家应采取措施稳增棉花产量，保护棉农利益不受进口棉冲击。“谁给棉农饭吃？”中国棉花协会的人士反驳。
            　　
    中国加入WTO时承诺，对85.6万吨配额内棉花进口征收1%的关税，超出配额以外的棉花征收40%的关税，但实际上，几年来中国一直没有对配额外进口棉花征收高关税，这缘于加入WTO后，中国纺织品出口强劲，棉花需求猛增，2003年进口棉花95.43万吨，超出承诺数量；2006年增至380.62万吨，是承诺数额的4倍多。
            　　
    然而，由于一些国家对棉花采取巨额补贴，价格远低于国内价格，曾造成2003年和2004年我国棉花市场异常波动。纺织部门要求增发配额，但遭到农业部门反对。农业部门担心增发配额会使得国外的低价棉冲击国棉，最后经过几番争论后，国家参照“欧盟差价税”政策，制定了灵活的关税制度——滑准税。
            　　
    所谓滑准税，是一种关税税率随进口商品价格滑动调整的关税，进口商品价格越低，关税税率越高。事实上，这是给国内棉花搞了一个最低收购价，无论国际价格多低，其税后价格都保持在一定的价格“门槛”上，以稳定进口量，从而不冲击国内棉花价格。自2005年5月1日进口棉花税收在5%-40%滑动。
            　　
    北京大学经济研究中心卢锋教授说，在当时，采用关税配额方式处理棉花等大宗“敏感”农产品准入问题，有助于化解不同争论，尽快达成入世协议。
            　　
    然而，这种方式给纺织企业带来了不便。安徽华茂纺织股份公司一位市场部人士说，“国际市场随时变动，有时候价格低，但手里没有配额，很不方便。”
            　　
    中国棉纺织行业协会会长徐文英表示，棉花进口实行配额管理，企业不能根据国际棉花价格波动选择采购时机，国际棉花机构也往往在中国发放配额后调高价格。
            　　
    因此，纺织企业呼吁，国家应放开棉花进口，让企业根据国际市场行情自由贸易，自主决定何时进口、进口多少。
            　　
    但是，农业部担心，放开棉花进口，将影响国内棉花市场稳定，影响棉农种植信心。
            　　
    卢锋教授经过两年调研后得出，“滑准税”这样干预进口方式缺乏效率，以牺牲效率来保护“敏感行业”的利益并不合适。卢锋的研究显示，入世以来我国棉花进口超过配额上限并没有带来灾难性影响，当年认为棉花进口超过89万吨配额上限必然具有严重副作用的看法，并不符合实际。
            　　
    但是，杜珉认为，相对国内棉花价格较低的国际棉花，随时会对国内棉花产生价格打压，这种价格打压传导到棉花收购市场价格，将影响农户的收益。
            　　
    发改委的平衡术
            　　
    对国内供需缺口，目前统计数据不一。中国棉纺织行业协会认为，我国将有70%左右的棉花靠进口解决，缺口在400万吨以上；但农业部表示，我国棉花可保证纺织工业70%的用棉需求，缺口300万吨左右。
            　　
    中国纺织品进出口商会副秘书长张锡安表示，中国棉花供应、需求、库存、消费估计不准，可能导致中国进口需求的不确定风险。
            　　
    对此，发改委经贸司官员说，我国既是棉花生产大国，又是消费大国；既要考虑农民，又要考虑纺织企业生存。我们一直在寻找相对最佳的平衡点，权衡上下游利益。
            　　
    2006年及今年初，国产低等级棉价格比国际市场价格每吨大约高出2000－2300元，导致我国粗织纱无法与印度、巴基斯坦等国家的产品竞争，利用低等级棉为原料的牛仔布加工企业一半处于停机状态。因此今年起滑准税调整为6%-40%滑动区间，基准价相应调低，照顾到了这些企业的困难。
            　　
    不过，随着国际棉花市场波动，发改委调控压力越来越大，一位研究棉花的专家说：“最佳的均衡点并不好把握。”
            　　
    从我国近年棉花进口情况看，业内人士担心长期发放配额可能鼓励寻租行为，甚至可能滋生腐败。卢锋认为，“配额创造的‘租’会诱致企业和官员‘寻租’行为”。
            　　
    实施两年来，倒卖配额成为一种利润来源，1吨棉花配额转手卖1000元，1万吨净赚100万元，比加工棉花还赚钱，这已成为业界公开的秘密。滑准税已成交易成本很高的“昂贵”政策。
            　　
    据悉，有关滑准税的存留和税率调整等，发改委不久将拿出一份详细的调研报告上报国务院。